Cos’è il programma SEPA L’industria bancaria europea è da tempo impegnata nel programma di realizzazione di un’area unica dei pagamenti al dettaglio in euro (Single Euro Payment Area - SEPA), in coerenza con le sollecitazioni della autorità europee – Commissione europea e Banche Centrali dell’area dell’euro – che vedono in essa uno strumento essenziale per il completamento del Mercato Interno e per il pieno dispiegarsi dei benefici della moneta unica. Il programma SEPA mira a creare un sistema dei pagamenti standardizzato tale da offrire la possibilità ai cittadini, alle imprese, alle pubbliche amministrazioni e agli altri operatori economici, indipendentemente da dove si trovano in Europa, “di eseguire e ricevere pagamenti in euro sia all’interno dei confini nazionali che tra paesi diversi, con condizioni di base, diritti e obblighi uniformi”.
Il piano programmatico per l’implementazione degli standard SEPA, definito dal Consiglio Europeo per i Pagamenti (European Payments Council – EPC), ha come obiettivo prioritario l’approntamento di due schemi base (Credit Transfer e Direct Debit) per bonifici e incassi e un quadro di riferimento per le carte di pagamento e la gestione del contante.
Tali schemi consentiranno a tutte le banche dell’Unione Europea di offrire, a partire dal 2008, alla clientela al dettaglio, a quella aziendale e alle pubbliche amministrazioni, servizi di incasso e pagamento in euro su base armonizzata, sia per le transazioni nazionali che quelle all’interno dell’Unione Europea.
Il Programma SEPA: il Comitato nazionale
Poiché la piena realizzazione della SEPA travalica il mondo bancario, impattando sugli utenti dei servizi di pagamento, tra cui le Pubbliche Amministrazioni, è stato costituito un Comitato Nazionale, organo di indirizzo per la gestione della migrazione a livello Paese, presieduto dalla Banca d’Italia e dall’Associazione Bancaria Italiana, in cui sono stati previsti, come partecipanti, in rappresentanza delle P.A., il Ministero dell’Economia e delle Finanze ed il CNIPA . Al fine di esaminare le ricadute sulla Pubblica Amministrazione del piano di migrazione proposto dal Comitato Nazionale, è stato costituito un gruppo di lavoro ristretto composto dal MEF, con rappresentanti del Tesoro e della RGS, dalla Banca d’Italia (BdI) e dal CNIPA, con l’obiettivo di predisporre un programma di attuazione per la diffusione, a partire dal 2008, dei nuovi strumenti di pagamento in tutta la P.A.
Il gruppo ha avviato una prima mappatura dei servizi attualmente utilizzati dalla P.A. e la verifica degli impatti che i nuovi strumenti di pagamento potranno comportare sulle normative e sulle prassi vigenti. A dicembre 2006 i lavori di tale gruppo sono stati sinteticamente descritti nel documento prodotto dal MEF per informare il Ministro dell’Economia e delle Finanze sullo stato avanzamento delle attività.
In questa prima fase dei lavori è stata data priorità all’esame dei flussi che i nuovi strumenti di pagamento comporteranno sulle procedure della Tesoreria dello Stato che vedono coinvolte direttamente la RGS e la Banca d’Italia. Queste ultime stanno già provvedendo all’analisi di dettaglio delle singole procedure di gestione dei pagamenti (mandato informatico, spese fisse, bonifici allo sportello, etc.). Dall’analisi preliminare svolta dall’ABI sui servizi in uso presso la P.A. per il pagamento delle imposte, emerge che tali servizi prevedono l’utilizzo dello strumento BIR (Bonifico Importo Rilevante) per il quale non è previsto al momento la migrazione agli strumenti SEPA .
Sono stati inoltre avviati i primi contatti con gli istituti di previdenza sociale (INPS, INPDAP, INAIL) e con le Agenzie (Territorio, Demanio..etc), che a livello di pubblica amministrazione centrale sono coinvolti con rilevanti numeri di operazioni di pagamento.
Il SEPA e la PA Centrale
E’ stato costituito un gruppo di lavoro ristretto in ambito PA formato da rappresentati della MEF, della RGS , del CNIPA e della BI per avviare una prima analisi degli impatti della SEPA sulla PAC.
Tale gruppo ha avviato l’analisi degli strumenti di pagamento utilizzati in ambito della PA centrale effettuando una prima mappatura delle principali procedure di pagamento delle PAC . Tra queste il gruppo ha identificato quali prioritarie, in termini di diffusione e volumi trattati, le seguenti:
Mandati di pagamento
La procedura delle spese fisse per il pagamento degli stipendi e delle pensioni agli statali
Anche le amministrazioni locali sono coinvolte nell’adeguamento ai nuovi requisiti previsti dalla SEPA. L’adozione dei nuovi standard (Credit Transfer e Direct Debit) impatterà sui procedimenti di pagamento ed incasso, che a partire dal 2008 dovranno iniziare ad essere resi conformi alle nuove codifiche e ai tracciati. Per la Pubblica Amministrazione Locale l’adozione degli standard SEPA è un’occasione unica per migliorare la qualità dei servizi offerti ai cittadini e alle imprese e spingere verso una ulteriore informatizzazione e razionalizzazione dei processi contabili e dei rapporti con le banche tesoriere. Più nello specifico, i principali benefici dell’adozione dei nuovi standard sono:
aumento della quantità e qualità dei servizi bancari forniti;
incremento della competitività nel sistema bancario;
riduzione dei prezzi medi dei servizi bancari;
annullamento dei costi tecnici ed operativi conseguenti al cambio di istituto tesoriere;
ampia scelta di canali e sistemi di pagamento ed incasso;
riduzione dei tempi di esecuzione delle operazioni bancarie;
razionalizzazione del sistema contabile;
miglioramento dei servizi offerti ai cittadini (a casa e all’estero);
maggiore certezza nelle riscossioni;
riduzione dell’onere della gestione documentale.
L’adeguamento a questi standard, attraverso un percorso di riorganizzazione ed informatizzazione dei processi di pagamento e di incasso, potrà inoltre portare, oltre che ad una generalizzata semplificazione, alla riduzione di rischi ed errori, all’aumento della sicurezza e all’abbattimento di attività operative di back office a basso valore aggiunto, liberando risorse umane verso funzioni più strategiche. Ed inoltre, potrà spingere verso una graduale conformazione alle procedure previste dal canale del ‘Corporate Banking Interbancario’ (CBI2 - PPT) e quindi permettere alle amministrazioni di avvalersi dei servizi di incasso e pagamento già disponibili per le imprese. La conformazione agli standard SEPA, come per l’adozione delle codifiche SIOPE e dell’Ordinativo Informatico Locale (OIL), comporterà degli oneri relativi all’adeguamento:
del sistema informativo contabile
dei processi di pagamento ed incasso
Tali impatti saranno differentemente invasivi in funzione del grado di innovazione dei processi e dei sistemi. Visto che l’adozione di questi nuovi standard può essere intesa come una evoluzione di quanto specificato per l’adozione degli ordinativi informatici, il CNIPA ha provveduto a riattivare il gruppo di lavoro, costituito per la redazione della linee guida per il supporto alla adozione dell’ Ordinativo Informatico Locale (OIL).
Attuale obiettivo del gruppo di lavoro è quello di dettagliare le principali implicazioni che l’adozione di questi standard comporterà sui sistemi contabili delle amministrazioni locali, in modo da fornire tutte le indicazioni tecnologiche ed operative per far beneficiare a pieno dei vantaggi che i nuovi servizi SEPA offrono.
Con questo obiettivo il gruppo di lavoro - il cui referente è Marco Martini, componente CNIPA - ha ripreso la propria attività. Il gruppo è composto oltre che dagli esperti del CNIPA, dai rappresentanti delle Regioni, dei Comuni, delle Province, delle Comunità Montane, nonché del MEF - Tesoro e Ragioneria Generale dello Stato, della Banca d’Italia e dell’ABI. Oltre questi attori istituzionali, ai lavori del gruppo potranno all’occorrenza partecipare altri interlocutori (istituzioni, associazioni di categoria e operatori di mercato) coinvolti nell’adeguamento dei sistemi.
Attività svolte dal gruppo di lavoro
Il referente del gruppo di lavoro, ing. Marco Martini, nonché rappresentante per la PA a livello nazionale nell’ambito del Comitato Nazionale del 17-09-2007, ha presentato le attività svolte finora dal gruppo di lavoro per la PA locale. In particolare sono state illustrate le prime osservazioni di carattere tecnico emerse dal confronto tra il tracciato OIL e lo schema del Sepa Credit Transfer (SCT).
2. OIL
L’introduzione dell’OIL (Ordinativo Informatico Locale) completa l’automazione dei processi che alimentano il SIOPE attuando una standardizzazione dei rapporti telematici tra banche tesoriere ed enti locali. Ciò consente a questi ultimi di disporre di informazioni confrontabili ed aggregabili in modo uniforme, di adottare soluzioni di mercato per l’automazione di processi, cogliendo l’opportunità, anche in collaborazione con il sistema bancario, di una razionalizzazione dei propri processi di contabilità inducendo miglioramenti significativi nella efficienza ed efficacia del back-office.
a. Il Gruppo di Lavoro
Considerando il ruolo chiave che il CNIPA sta svolgendo nella promozione delle iniziative di e-government degli enti locali e la partecipazione di quest’ultimo nell’ambito della tematica più ampia che riguarda i Sistemi di Pagamento della Pubblica Amministrazione (cfr il protocollo d’intesa quadro d’intesa sottoscritto nel 2000 da Banca d’Italia, RGS, Corte dei Conti e CNIPA che disciplina le modalità tecniche ed organizzative per consentire l’adesione delle singole amministrazioni al SIPA - Sistema Informatizzato dei Pagamenti della Pubblica Amministrazione) è stato istituito dal CNIPA a settembre 2004 un Gruppo di Lavorocon il compito di fornire un supporto agli enti locali nella fase di introduzione dell’OIL nell’ambito del progetto SIOPE. La sua attività è finalizzata alla predisposizione - in collaborazione con le rappresentanze locali - di linee guida di indirizzo tecnico-organizzativo nonché l’analisi e il supporto alla diffusione di soluzioni tecniche adeguate onde favorirne il riuso. Il Gruppo di lavoro vede come referente Marco Martini, componente CNIPA e come coordinatori Rosanna Alterisio, Responsabile dell’Area “Progetti, Applicazioni e Servizi” e Giulio De Petra, Responsabile dell’Area “AIREL”. Fanno parte inoltre un rappresentante dell’ABI, della RGS e degli Enti locali. In rappresentanza della Banca d’Italia in qualità di osservatore esterno, Massimo Grandicelli.
b. Le Linee guida
L’introduzione dell’OIL ha un forte impatto sull’organizzazione dei procedimenti interni dell’Ente rendendone così necessaria una loro progressiva rivisitazione. Le Linee guida forniscono un adeguato supporto agli enti locali e indicazioni dettagliate riguardo alla:
ottimizzazione dei procedimenti autorizzativi in relazione all’introduzione dell’OIL;
introduzione e utilizzo della firma digitale;
introduzione delle nuove codifiche contabili;
riorganizzazione dei processi di conservazione dei mandati;
formazione del personale.
Con la pubblicazione delle Linee Guida, strutturate in tre documenti distinti:
verrà avviata una fase di divulgazione del documento presso gli Enti locali.
3. SIPA
Il Sistema Informatizzato dei Pagamenti della Pubblica Amministrazioni (SIPA), sulla base del protocollo d'intesa sottoscritto nel 2000 da Banca d'Italia, Ragioneria Generale dello Stato, Corte dei Conti e CNIPA, consente alle amministrazioni, utilizzando la Rupa e la Rete interbancaria, di gestire in modo completamente telematico i pagamenti: dall'emissione del mandato fino all'estinzione presso lo sportello bancario. Le amministrazioni centrali, ormai quasi tutte aderenti al sistema, si devono impegnare a diffondere al proprio interno l'utilizzo del SICOGE, il sistema informativo contabile predisposto da RGS che, nella versione attuale, permette di contabilizzare i titoli di I livello riferiti alla contabilità ordinaria dell'amministrazione, e ad organizzarsi per acquisire tempestivamente le nuove funzionalità SICOGE relative alla contabilità speciale e alle contabilità ordinarie riferite a funzionari delegati. Nell'ambito del Comitato SIPA, il Cnipa svolge le azioni di supporto alle amministrazioni per facilitare l'introduzione delle suddette procedure e tecnologie. Il modello di tesoreria telematica su cui si basa il progetto SIOPE trova le sue basi nella realizzazione della infrastruttura tecnologica di interconnessione delle reti del SIPA. Il sistema prevede la partecipazione di tutte le amministrazioni centrali dello stato che si avvalgono della tesoreria statale con l’obiettivo di automatizzare il trattamento di:
stanziamenti iniziali e variazioni di stanziamento sui capitoli di spesa;
atti soggetti alla verifica di legalità da parte della Ragioneria;
atti non soggetti alla verifica di legalità da parte della Ragioneria, che prevedono un rapporto diretto tra ordinatori della spesa e Banca d’Italia;
ruoli di spesa fissa.
Il sistema permette alle amministrazioni di gestire in modo completamente telematico i pagamenti dal momento di emissione del mandato fino a quello di estinzione presso lo sportello bancario utilizzando:
il sistema contabile SICOGE realizzato e distribuito dalla RGS
le reti RUPA e RNI attraverso il sistema di gateway RUPA/RNI gestito dal CNIPA
4. CAI
Collegata alla già descritta tematica di gestione dell’infrastruttura di gateway tra la Rete Unitaria delle Pubbliche Amministrazioni (RUPA) e la Rete Nazionale Interbancaria (RNI) la cui gestione è affidata al CNIPA, è stata istituita la Centrale Allarmi Interbancaria (CAI) ai sensi della legge 26 giugno 1999, n. 205 e del decreto Legislativo 30 dicembre 1999, n. 507 che hanno riformato la disciplina sanzionatoria relativa all’emissione di assegni bancari e postali privi di autorizzazione o provvista. La Centrale è in sostanza un archivio informatizzato degli assegni bancari e postali e delle carte di pagamento istituito presso la Banca d’Italia e costituito dalla sezione centrale presso quest’ultima e dalle sezioni remote presso le banche, gli uffici postali, gli intermediari finanziari emittenti carte di pagamento e le prefetture. La Banca d’Italia è titolare dell’archivio e si avvale di un ente esterno, la società SIA S.p.A., a cui ha dato mandato, tramite concessione governativa, per la sua gestione. Oltre alle informazioni sui nominativi delle persona fisiche o giuridiche emittenti, nell’archivio sono registrate le coordinate degli assegni bancari e postali smarriti, sottratti, non restituiti alle banche e agli uffici postali dopo la revoca dell’autorizzazione al correntista o bloccati per altri motivi. L’iscrizione di un soggetto nell’archivio delle revoche per l’emissione di assegni determina il ritiro per la durata di sei mesi di ogni autorizzazione all’emissione. La CAI è entrata in funzione a giugno del 2002 nel solo sistema bancario. Per i due segmenti ASA e ASP - alimentati rispettivamente dai Ministeri dell’Interno e della Giustizia - si è ritenuto opportuno definire un Protocollo d’Intesa a firma congiunta tra Banca d’Italia come rappresentante del sistema bancario, e CNIPA come rappresentante delle pubbliche amministrazioni ed unico gestore dell’infrastruttura di gateway RUPA-RNI, ossia la stessa infrastruttura del SIPA per l’invio delle segnalazioni da parte delle amministrazioni all’archivio. A seguito della stipula del protocollo sono stati infine definiti i piani operativi per le attivazioni delle amministrazioni. Obiettivo della creazione dell’archivio in oggetto è quello di innalzare il grado di affidabilità degli strumenti di pagamento mediante la gestione accentrata e la rilevazione delle seguenti informazioni:
generalità dei traenti degli assegni bancari o postali emessi senza autorizzazione o senza provvista;
assegni bancari o postali emessi senza autorizzazione o senza provvista, nonché assegni non restituiti alle banche e agli uffici postali dopo la revoca dell’autorizzazione;
sanzioni amministrative pecuniarie e accessorie applicate per l’emissione di assegni bancari o postali emessi senza autorizzazione o senza provvista, nonché sanzioni penali e connessi divieti applicati per l’inosservanza degli obblighi imposti a titolo definitivo;
generalità del soggetto al quale è stata revocata l’autorizzazione all’utilizzo di carte di pagamento; carte di pagamento per le quali sia stata revocata l’autorizzazione all’utilizzo;
assegni bancari e postali e carte di pagamento di cui sia stato denunciato il furto o lo smarrimento.
Gli enti segnalanti tenuti alla segnalazione delle informazioni di cui sopra sono: le banche; le Poste Italiane; gli intermediari finanziari vigilati emittenti carte di pagamento; le prefetture per il tramite del Ministero dell’Interno; l’Autorità Giudiziaria per il tramite del Ministero della Giustizia. L’archivio è composto da una sezione centrale (archivio centrale) e da sezioni remote (archivi locali) che risiedono presso gli enti segnalanti e i prefetti. L’archivio centrale comprende un settore comune contenente i dati identificativi dei nominativi (persona fisica e non persona fisica) oggetto di segnalazione e più sottosettori specifici per ciascuna informazione. In particolare:
Segmento ASA (Assegni Sanzioni Amministrative): censisce le informazioni relative alle sanzioni amministrative irrogate dalle Autorità competenti. I dati vengono trasmessi dal prefetto all’archivio centrale;
Segmento ASP (Assegni Sanzioni Penali): censisce le informazioni relative alle sanzioni penali irrogate dalle Autorità competenti. I dati vengono trasmessi dal casellario giudiziale all’archivio centrale.
Per accedere ai Manuali Operativi del progetto CAI selezionare il pulsante:
5. SIOPE
Al fine di garantire la rispondenza dei conti pubblici, la Legge finanziaria 2003 (art. 28, commi 3, 4 e 5) ha introdotto l’obbligo per le Pubbliche Amministrazioni di adottare una codifica gestionale uniforme dei titoli di entrata e di spesa. Tale norma impone inoltre alle banche e agli uffici postali tesorieri/cassieri degli Enti Locali di non accettare disposizioni di pagamento o di incasso prive di codificazione. La codifica apposta sui singoli titoli di entrata e di spesa degli enti locali permette la creazione di un flusso informativo che - tramite il coinvolgimento degli enti tesorieri - alimenta giornalmente l’archivio di finanza pubblica gestito dalla Banca d’Italia, denominato SIOPE (Sistema Informativo delle Operazioni degli Enti Pubblici). Sulla G.U. del 10 marzo 2005, n. 57 (S.O. n. 33) sono stati pubblicati i "Decreti contenenti la codificazione, le modalità e i tempi per l'attuazione del SIOPE per le regioni, gli enti locali e le università, in attuazione dell'art. 28, comma 5, della Legge finanziaria 2003 e dell'art. 1, comma 79, legge finanziaria 2005".
Per un paese come l’Italia, che sta modificando profondamente il proprio assetto istituzionale, verso lo Stato federale, la codifica gestionale costituisce uno strumento fondamentale per il monitoraggio puntuale e tempestivo dei flussi finanziari delle Amministrazioni Pubbliche, e per il coordinamento della finanza pubblica nazionale e locale ai fini:
del rispetto del Patto di stabilità e crescita;
di una migliore efficienza e trasparenza della politica di spesa;
del patto di stabilità interno;
del superamento della tesoreria unica;
di forme di perequazione nell’ambito del federalismo fiscale.
I dati sulle operazioni sono classificati secondo codici uniformi su tutto il territorio nazionale per tipologia di enti. L’archivio SIOPE permetterà in tale modo di effettuare un monitoraggio continuo della spesa pubblica al fine di garantire il rispetto dei parametri stabiliti nel trattato di Maastricht e consentirà, inoltre, a tutti i soggetti che alimentano l’archivio di effettuare interrogazioni secondo parametri da definire. Ogni ente locale potrà avere, oltre ai propri dati riclassificati secondo i codici gestionali, anche informazioni di “benchmarking” in contesti omogenei. Ciò permetterà di superare sia l’inadeguatezza conoscitiva e temporale della attuale rilevazione trimestrale sui flussi di cassa che le disomogeneità tra i dati derivanti dai differenti sistemi contabili delle amministrazioni pubbliche. Per le amministrazioni dello Stato la codifica gestionale delle spese, codice CUP (Codice Unico di Progetto per le spese d’investimento) è operativa dal 2003. Dal 2004 è operativa anche la codifica del codice CPV (Vocabolario comune per gli appalti pubblici, Common Procurement Vocabulary). Per gli altri enti è prevista una graduale introduzione di una codifica gestionale meno analitica.
Circolare SIOPE: dal 1° gennaio avvio a regime La Ragioneria Generale dello Stato ha predisposto la Circolare 9 novembre 2005, n. 35 (G.U. 18 novembre 2005, n. 269) - in attuazione dei decreti del Ministro dell’economia e delle finanze del 18 febbraio 2005 - concernente l’avvio a regime del SIOPE. Dal 1° gennaio 2006 la rilevazione sarà operativa per le Regioni e le Province Autonome, le Province, i Comuni superiori a 20.000 abitanti e le Università (per complessivi 680 enti circa), mentre nel 2007 la rilevazione sarà estesa anche ai Comuni con popolazione inferiore a 20.000 abitanti, alle Comunità montane, alle Unioni di Comuni e agli altri enti locali.
La Ragioneria Generale dello Stato ha istituito il sito ufficiale del progetto SIOPE accessibile all’indirizzo www.siope.tesoro.it .
a. I Convegni
L’attività di informazione degli Enti Locali avviene tramite una adeguata partecipazione agli incontri che la Banca D’Italia e la Ragioneria Generale organizzano sul territorio. In calce la lista degli incontri ufficiali che si sono tenuti sul territorio finora sono stati:
Torino 15 luglio 2004
Napoli 21 settembre 2004
Venezia 3 novembre 2004
Cagliari 18 novembre 2004
Roma 21 dicembre 2004
Palermo 1 marzo 2005 (atti nella sezione "Approfondimenti")
